DEBATT – så svarar Stockholms Handelskammare
Tidigare i höstas släppte Stockholms Handelskammare en rapport som visade att cykelvägar i Stockholm kostade i snitt 50-60 miljoner per kilometer. Några veckor senare kom Stockholms stads redovisning, och där hamnade notan på betydligt lägre 18-25 miljoner kronor per kilometer. Det är ju en rejäl skillnad, så vi ställde frågan till både Stockholms stad och till Stockholms Handelskammare varför. I går svarade Stockholms stad och idag är det Handelskammarens professor Jonas Eliassons tur:
Nu har jag försökt reda ut vad som skiljer mellan de cykelinfrastrukturkostnader som jag nämnde i min rapport om Stockholmstrafiken och de som trafikkontoret och trafikroteln redovisade i november.
Först av allt ska jag understryka en sak som redan är uppenbar för dem som läst min rapport: jag argumenterar INTE för att man ska lägga mindre pengar på cykelinfrastruktur. Det är närmast självklart, och är som sagt tydligt i rapporten, men jag har sett en och annan kommentar som verkar ha missuppfattat detta. Däremot menar jag att det är viktigt att få ut så mycket cykelnytta per krona som möjligt, och att vi därför behöver vi bli bättre på att utforma kostnadseffektiv cykelinfrastruktur och på att prioritera vilka projekt som ger mest nytta per investeringskrona. Att utformning och prioritering är viktigt gäller förstås för all infrastruktur, vilket transportslag det än handlar om.
De kostnader som jag redovisar i min rapport och de som redovisas av trafikkontoret/trafikroteln skiljer sig på tre sätt. Nedan kallar jag de två kostnadssiffrorna för ”mina siffror” respektive ”Trafikkontorets/TK:s siffror”, men de kommer förstås från samma ursprungskälla, nämligen slutredovisningar av cykelprojekt (i något enstaka fall från preliminära siffror). (Om man ska vara noga så kommer det jag kallar för ”TK:s siffror” från den genomsnittskostnad som trafikroteln beräknat baserat på en rapport som Trafikkontoret redovisat i trafiknämnden. I den rapporten finns ingen beräknad genomsnittskostnad för alla projekt, utan den har beräknats av roteln efteråt, och därefter bl a hamnat i media. För enkelhets skull kallar jag ändå detta för ”TK:s siffror”).
Den största skillnaden beror på om man enbart syftar på cykelbaneprojekt, eller om man också räknar med cykelfält och ”passa-på-åtgärder”, alltså där man i samband med ett annat projekt passar på att förbättra cykelbanorna. I min rapport skrev jag att cykelbaneprojekt visat sig vara dyrare än man trodde för ett knappt decennium sedan. De kan förstås ofta ändå ge hög nytta för pengarna, men kostnaderna gör att det är viktigt att man utformar och prioriterar dessa projekt smart. Andra typer av cykelprojekt, som t ex cykelfält med avskiljningar (t ex Götgatan) eller passa-på-åtgärder (t ex Sergels torg och Lilla Västerbron) kostar oftast väldigt lite och är därför i stort sett alltid utmärkta, vilket är den poäng som jag framhåller i rapporten.
TK:s/rotelns sammanställning har ett annat syfte, nämligen att redovisa snittkostnaden för alla cykelprojekt, inte bara direkta cykelbaneprojekt utan även cykelfält (med eller utan avskiljning) och ”passa-på-åtgärder”. Därför ingår inte bara cykelbaneprojekt utan även t ex Götgatan (cykelfält med plaststolpar som avskiljning), Fredsgatan (som stängdes för biltrafik av säkerhetsskäl och därför blev en cykelgata), Karlavägen (cykelfält) samt ”passa-på-åtgärder” som t ex Lilla Västerbron och Klarabergsgatan. Det ger förstås en mycket lägre snittkostnad, just eftersom dessa projekt blir så billiga. Cykelbanorna på Klarabergsgatan, t ex, har en redovisad ”cykelkostnad” på tre miljoner kronor – men å andra sidan kostade hela Sergels torg-projekt en bra bit över en miljard!
De två sammanställningarna inkluderar alltså olika projekt därför att de har olika syften: i TK:s fall att redovisa en genomsnittskostnad för samtliga typer av cykelprojekt, i mitt fall att redovisa en genomsnittskostnad för rena cykelbaneprojekt. Att ha med t ex cykelbanorna på Klarabergsgatan är helt rätt om syftet är att redovisa hur mycket cykelinfrastruktur som staden lyckats skapa per krona – men inte om man vill redovisa vad det typiskt sett kostar att bygga en cykelbana i ett eget projekt. Det första är TK:s (och rotelns) fråga, det andra är min fråga, och bägge är förstås relevanta på sitt sätt.
För det andra så skiljer sig sammanställningarna genom att TK räknar enkelriktade cykelbanor/cykelfält på var sin sida om en gata som dubbel längd, medan jag inte gjorde det. Personligen tycker jag att det är mer rättvisande att räkna cykelbanorna på t ex Långholmsgatan som 270 meter, inte 540 meter, eftersom gatan är 270 meter lång. Det blir också lite konstigt, tycker jag, när man ska jämföra med dubbelriktade cykelbanor, där längden alltså inte ”dubbelräknas” på motsvarande sätt. Men för all del, här kan man säkert tycka olika om vad som är mest rätt.
För det tredje så drar TK av kostnader för annat som ingått i projekten. I princip är det korrekt att göra så, men vad som ska dras av och inte dras av är ofta en bedömningsfråga, och här har vi i några fall bedömt olika. I några fall har t ex TK dragit av halva kostnaden för att man gjort om gångbanan på samma gång, och därför räknat halva kostnaden som ”gångbaneinvestering”. Även om jag kan förstå logiken så tycker jag att det blir missvisande. Dels var upprinnelsen till dessa projekt att det var just cykelmöjligheterna som ansågs undermåliga, och dels (viktigare) så hade det inte gått att bygga enbart cykelbanan för halva projektkostnaden. Vad man tycker är mest rättvisande beror återigen på vad syftet med sammanställningen är. Om syftet är att redovisa hur mycket cykelinfrastruktur per krona som staden har fått ut så är det kanske logiskt att dra av alla sådana ”kringkostnader”; men om syftet är att redovisa vad det kostar att bygga en cykelbana så kan man inte dra av alla sådana ”andra” kostnader. Jag skulle nämligen mena att dessa kostnader antingen inte hade gått att undvika, eller i vissa fall gjordes för att förbättra för cyklisterna (t ex bättre vattenavrinning).
Dessa tre olikheter i hur sammanställningarna gjorts förklarar skillnaderna mellan kostnadssiffrorna. Här är en sammanfattning av hur stor roll de olika olikheterna spelar: I TK:s sammanställning så är snittkostnaden 22 mkr/km i innerstaden och 23 miljoner kronor per km i ytterstaden. Om man exkluderar cykelfält och passa-på-åtgärder och bara tar med cykelbanor så blir snittkostnaden 38 miljoner kronor per kilometer i innerstaden och 26 miljoner kronor per kilometer i ytterstaden. Om man dessutom inte räknar längden på enkelriktade cykelbanor dubbelt, utan använder gatans längd, så blir snittkostnaden 46 miljoner kronor per kilometer i innerstaden och 32 miljoner kronor per kilometer i ytterstaden. Om man inte drar av ”andra kostnader” blir snittkostnaden 55 miljoner kronor per kilometer i innerstaden och 34 miljoner kronor per kilometer i ytterstaden. Det är förklaringen till att jag i min rapport angav ”50-60 mkr/km i innerstaden och omkring 30 mkr/km i ytterstaden” som kostnad för cykelbaneprojekt.
Nästa fråga är om det är rätt att säga att dessa kostnader är ”högre än man trodde”. Det beror på vad man menar med ”trodde”. I de flesta infrastruktursammanhang (alla transportslag) är det tyvärr vanligt att kostnaderna underskattas i början av en beslutsprocess. Ju närmare man kommer byggstart desto bättre brukar kostnadsuppskattningarna bli. När man är beredd att sätta spade
n i jorden, och bygghandlingar och entreprenadupphandlingar är färdiga, så är oftast kostnadsuppskattningen i genomsnitt rätt. Formellt sett så är det inte förrän då man fattar det slutliga beslutet att genomföra bygget. Men det är ändå ett stort problem att kostnaderna så ofta underskattas tidigt i processen. Det är då man sätter strategier, principer och utformningskrav; det är då man bestämmer övergripande budgetar, och väger olika projekt (eller typer av projekt) mot varandra; och det har ofta visat sig svårt att backa från principbeslut i senare skeden, även om kostnaderna visar sig bli högre. Det här är alltså ett välkänt mönster i all infrastrukturplanering, och av alla dessa skäl så brukar det anses vara ett bekymmer att tidiga kostnadsuppskattningar ofta visar sig vara underskattningar.
I min rapport jämförde jag därför kostnadsutfallen för cykelbaneprojekt med de tidiga kostnadsuppskattningar som finns i stadens Cykelplan, som antogs 2012 (och fortfarande gäller) och på många sätt satte stadens strategi för cykelinvesteringar. I Cykelplanen uppskattas cykelbanor kosta 8 mkr/km i innerstaden och 1,5-3 miljoner kronor per kilometer i ytterstaden. (Det handlar alltså inte om cykelfält eller ”passa-på-åtgärder”, apropå vilka projekt man ska inkludera i jämförelsen.)
I TK:s sammanställning jämförs i stället kostnadsutfallet med kostnadsuppskattningen i genomförandebeslutet, som alltså är det slutliga beslutet att genomföra ett visst projekt, och som fattas när alla kostnader i princip ska vara kända. Det visar sig att dessa sena kostnadsuppskattningar har varit ungefär rätt i genomsnitt.
Båda perspektiven är relevanta, menar jag. Mönstret är alltså detsamma som ofta visat sig i infrastrukturplanering: de tidiga kostnadsuppskattningarna har varit för låga, men i sena skeden (omedelbart före genomförandet) har de varit ungefär rätt i genomsnitt. Att kostnadsuppskattningarna i genomförandebeslutet varit ungefär rätt i genomsnitt är förstås mycket bra, och det är också en relevant upplysning. Men min poäng är att det faktum att cykelbanor visat sig kosta mer än vad man trodde under den tidiga, ”strategiska”, planeringsfasen stämmer till eftertanke, och gör att det blir än viktigare att utforma och prioritera cykelprojekt effektivt. Det betyder uttryckligen inte att cykelbanor alltid är ”för dyra” – självklart inte, det finns många genomförda och föreslagna cykelbanor som är väl värda sin kostnad.
Hoppas att detta klargör skillnaderna. Jag vill gärna avsluta med att återigen understryka att min slutsats inte är att man ska satsa mindre på cyklingsförbättringar. Min slutsats är att det är viktigt att sträva efter att skapa så mycket cykelnytta som möjligt per satsad krona, och att vi behöver diskutera och analysera hur man bäst gör det.